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十五五” 能源怎么干？三大核心支點(diǎn)要穩(wěn)住

來源：能源新媒 文/羅佐縣 時(shí)間：2025-08-18 14:34

“十五五”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)的沖刺階段，是我國(guó)能源革命進(jìn)程中的重要階段。能源行業(yè)是碳排放的主要“貢獻(xiàn)者”，因而肩負(fù)著重要職責(zé)使命。完成這一使命，能源行業(yè)須有鳳凰涅槃式的改革勇氣和奮發(fā)有為的創(chuàng)新精神。當(dāng)前，正值國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃編制之際，做好能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃意義尤為重大。從繼承性和穩(wěn)定性方面看，“十四五”時(shí)期確立的能源發(fā)展方針、思路在“十五五”時(shí)期依然是適用的，但“十五五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展環(huán)境將出現(xiàn)較大變化，能源發(fā)展要與時(shí)俱進(jìn)、步子要更快、力度要更大、節(jié)奏要更穩(wěn)。為此，須更加重視各類生產(chǎn)要素的集成功能挖潛，打好政策、科技、資金等生產(chǎn)要素“組合拳”，以提升能源行業(yè)發(fā)展效率。

能源發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年我國(guó)能源消費(fèi)達(dá)到59.6億噸標(biāo)煤，同比增長(zhǎng)4.3%，能源消費(fèi)總量連續(xù)5年保持穩(wěn)增長(zhǎng)。2025年能源消費(fèi)總量超60億噸標(biāo)煤應(yīng)該沒有太大懸念，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)能源需求。而我國(guó)的能源利用效率雖在大踏步前進(jìn)，但尚不足以全面沖抵經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源需求的拉動(dòng)效應(yīng)。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，2024年煤炭消費(fèi)占比依然高達(dá)53.2%，同比下降2.1個(gè)百分點(diǎn)，但消費(fèi)量增長(zhǎng)1.7%。2024年天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量比重為28.6%，同比上升2.2個(gè)百分點(diǎn)。近五年煤炭占一次能源消費(fèi)比重局部時(shí)間點(diǎn)雖有反復(fù)但總體下降，油氣占比相對(duì)穩(wěn)定，非化石能源需求在一次能源消費(fèi)中占比穩(wěn)定提升。非化石能源消費(fèi)比例與煤炭消費(fèi)比例形成的這種“一升一降”態(tài)勢(shì)，反映出非化石能源對(duì)煤炭形成替代的內(nèi)在規(guī)律。這個(gè)替代確保支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能源需求保障不受影響，也凸顯出我國(guó)能源政策的靈活性。非化石能源替代煤炭其背后的主要推手是能耗雙控制度向碳排放雙控制度的轉(zhuǎn)變，既兼顧了增長(zhǎng)的能源需求，又控制了環(huán)境污染。綜合目前形勢(shì)判斷，“十五五”時(shí)期我國(guó)能源需求仍有增長(zhǎng)空間。

存在問題

兼顧國(guó)家能源安全與清潔低碳，始終是我國(guó)能源革命的內(nèi)在要求?！笆逦濉睍r(shí)期，這一內(nèi)在要求依然要堅(jiān)持。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先需要查擺問題，之后再有的放矢地解決問題。結(jié)合我國(guó)目前能源發(fā)展形勢(shì)判斷，以下三個(gè)方面需要重點(diǎn)關(guān)注。

一是煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重依然高達(dá)50%以上，減排壓力依然存在。我國(guó)煤炭消費(fèi)主要用于發(fā)電，煤電是導(dǎo)致碳排放增長(zhǎng)的主要來源之一。2024年煤電行業(yè)排放占全國(guó)碳排放總量的42%，排放量約45億噸。2024年盡管煤電裝機(jī)增速放緩，但存量機(jī)組規(guī)模超11億千瓦，占全球煤電裝機(jī)45%以上?，F(xiàn)有煤電機(jī)組中，約60%為亞臨界以及低效機(jī)組，供電煤耗高于320克/千瓦時(shí)，改造升級(jí)投入巨大；新建機(jī)組采用超超臨界技術(shù)，短期內(nèi)難以替代存量高碳機(jī)組。當(dāng)前煤電CCS成本400～600元/噸，遠(yuǎn)超碳市場(chǎng)配額價(jià)格70元/噸。

二是油氣消費(fèi)高位運(yùn)行現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，海外市場(chǎng)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。我國(guó)的“十五五”規(guī)劃實(shí)施周期與特朗普的任期基本重疊。特朗普的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)我國(guó)的《規(guī)劃》實(shí)施環(huán)境有很大的影響。特朗普入主白宮后大肆推行其能源新政，持續(xù)加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，增加了油氣供應(yīng)量并尋求出口，加之歐佩克+增產(chǎn)政策實(shí)施，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能不足、油氣需求不振的形勢(shì)下，國(guó)際油價(jià)有進(jìn)一步下行的壓力。盡管低油價(jià)有利于我國(guó)從海外市場(chǎng)采購(gòu)油氣，但須注意美國(guó)遏制中國(guó)崛起的手段無所不用其極，通過金融制裁限制伊朗、委內(nèi)瑞拉、俄羅斯等油氣出口繼而波及中國(guó)的可能性完全存在。若發(fā)生極端事件，不排除美國(guó)借助其遍布全球的軍事力量對(duì)全球重要海洋運(yùn)輸通道以各種理由施加管控的可能。美國(guó)國(guó)內(nèi)政客和智庫(kù)也不時(shí)有封鎖中國(guó)油氣進(jìn)口海上通道的言辭。這些形成潛在的海外油氣進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。此外，中低油價(jià)下國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)將面臨著成本壓力，特別是在資源條件變復(fù)雜、油氣勘探開發(fā)向深水和深層及非常規(guī)油氣領(lǐng)域進(jìn)軍的形勢(shì)下，中低油價(jià)將嚴(yán)重削弱石油公司的收益。

三是新能源產(chǎn)業(yè)前進(jìn)步伐穩(wěn)定，但依然面臨著穩(wěn)定性不足的“短板”。我國(guó)新能源裝機(jī)和發(fā)電量雖然進(jìn)步很快、保持了快速增長(zhǎng)，但新能源受季節(jié)變換、晝夜交替影響存在著能源“原料”的不穩(wěn)定性。這是一個(gè)世界級(jí)難題。目前，包括我國(guó)在內(nèi)的世界多國(guó)都在探索通過儲(chǔ)能、火電調(diào)峰、智能電網(wǎng)技術(shù)、虛擬電廠等技術(shù)穩(wěn)定國(guó)家新能源電力供應(yīng)系統(tǒng)，但效果有限。2024年，我國(guó)國(guó)內(nèi)部分地區(qū)依然存在棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象且有加劇抬頭態(tài)勢(shì)。2025年，全國(guó)棄光率已接近10%，個(gè)別地區(qū)涉及更高。棄風(fēng)棄光現(xiàn)象的發(fā)生，既有電力外送通道不足的原因，也涉及技術(shù)水平整體欠缺。

發(fā)展規(guī)劃建議

“十五五”時(shí)期能源發(fā)展目標(biāo)明確，以保障能源安全和實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展助力碳達(dá)峰為核心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須在打造煤電清潔、油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)和穩(wěn)定新能源體系三個(gè)重要支點(diǎn)方面繼續(xù)取得突破，夯實(shí)根基，重點(diǎn)舉措是通過體制機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的功能集成，形成“合力”。

一是多措并舉推動(dòng)以CCS技術(shù)應(yīng)用、電廠設(shè)備技術(shù)更新為核心的火電產(chǎn)業(yè)更新，降低火電排放。在降低煤電為主體的火電排放問題上，宜依托碳價(jià)、碳稅、綠證、財(cái)稅政策支持、CCS技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、電力技術(shù)創(chuàng)新與設(shè)備更新等多因素組合的功能挖潛。特別是“十五五”時(shí)期，要充分依靠政策技術(shù)“工具箱”“組合拳”等手段以形成合力大幅降低火電清潔化成本，多頭推進(jìn)煤電降成本，支撐火電減排。鑒于艱巨的目標(biāo)要求，單一政策不足以形成推動(dòng)火電清潔降本的足夠強(qiáng)大的功能，必須突出系統(tǒng)性發(fā)力方可突破。目前，我國(guó)的能源消費(fèi)總量還在增長(zhǎng)，碳排放峰值尚未來臨，“十五五”必定是我國(guó)能源改革的攻堅(jiān)期。

二是通過體制改革及政策支持穩(wěn)步推動(dòng)國(guó)內(nèi)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，有效應(yīng)對(duì)中低油價(jià)，油氣進(jìn)口布局進(jìn)一步優(yōu)化。通過加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度、推動(dòng)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)保障國(guó)內(nèi)油氣核心需求。在當(dāng)前中低油價(jià)持續(xù)形勢(shì)下，考慮老油氣田資源條件變復(fù)雜、深層深水及非常規(guī)油氣勘探開發(fā)成本高等事實(shí)，宜繼續(xù)加大對(duì)油氣勘探開發(fā)的財(cái)稅補(bǔ)貼政策支持力度以減輕增儲(chǔ)上產(chǎn)成本壓力，通過油氣體制機(jī)制改革提升行業(yè)運(yùn)行效率。進(jìn)口規(guī)劃方面，歐盟停止進(jìn)口俄油氣的行動(dòng)將極大程度推進(jìn)俄羅斯能源戰(zhàn)略東移，同時(shí)基于“一帶一路”倡議在中亞地區(qū)的落實(shí)進(jìn)展，宜在現(xiàn)有油氣進(jìn)口的基礎(chǔ)上，重視做好與俄羅斯、中亞聯(lián)合勘探開發(fā)以及油氣進(jìn)出口規(guī)劃，打造勘探開發(fā)、煉油、管輸?shù)纫惑w化的中國(guó)—中亞—俄羅斯油氣產(chǎn)業(yè)群與油氣“朋友圈”。“十五五”時(shí)期視關(guān)稅后續(xù)談判進(jìn)展情況，可以考慮做好進(jìn)口美國(guó)油氣的準(zhǔn)備。“十五五”時(shí)期歐洲可再生能源發(fā)展將再進(jìn)一步，對(duì)美國(guó)天然氣依賴程度將趨于下降，同時(shí)按照歐盟的發(fā)展規(guī)劃，到2027年將停止俄羅斯油氣進(jìn)口。此形勢(shì)下美國(guó)的天然氣和俄羅斯的天然氣轉(zhuǎn)向、聚焦亞太市場(chǎng)，中國(guó)油氣大買家優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步凸顯。

三是圍繞“穩(wěn)定性”核心，加快新型電力系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)多能互補(bǔ)的新型能源系統(tǒng)。在“碳中和”目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)新能源裝機(jī)將保持長(zhǎng)期增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，“十五五”是裝機(jī)容量繼續(xù)增長(zhǎng)期，宜在當(dāng)前發(fā)展規(guī)模的基礎(chǔ)上，更加重視風(fēng)光資源、火電水電調(diào)峰、儲(chǔ)能、虛擬電廠、氫能等不同能源種類之間以及區(qū)域之間能源互補(bǔ)功能發(fā)揮，進(jìn)一步加大智能電網(wǎng)建設(shè)以優(yōu)化電力資源配置?？紤]到“十五五”時(shí)期依然是新能源裝機(jī)的增長(zhǎng)期，其穩(wěn)定性建設(shè)需要在實(shí)踐中持續(xù)探索，因此火電調(diào)峰支撐新型電力系統(tǒng)穩(wěn)定在這一時(shí)期非常重要。鑒于天然氣發(fā)電調(diào)峰較煤電在建設(shè)周期、調(diào)峰范圍、爬坡效率、氮氧化物和二氧化碳排放方面皆有優(yōu)勢(shì)，宜作為火電調(diào)峰重點(diǎn)予以推進(jìn)。若要發(fā)展天然氣氣電調(diào)峰，則需要在氣源流向、天然氣儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做好規(guī)劃和調(diào)整，統(tǒng)籌兼顧。與此同時(shí)，基于油氣與新能源分布疊加的超級(jí)盆地的存在，考慮油氣安全以及綠色低碳發(fā)展雙重要求，宜重視并大力推進(jìn)集油氣與新能源于一體的能源基地和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。